Claves para financiar un sistema de cuidados en México

Cómo hacer realidad la estrategia para que millones de mujeres se integren al mercado laboral y las labores de cuidado se repartan equitativamente entre toda la sociedad.

Cuidados
Foto: Shutterstock

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CIUDAD DE MÉXICO. Para Margarita Garfias atender a Carlos, su hijo de 20 años, es un trabajo de tiempo completo, sin pago, prestaciones, ni descanso. Carlos tiene discapacidad múltiple y desde su nacimiento enfrenta diagnósticos que lo hacen depender de ella como parálisis cerebral, epilepsia, neumopatía crónica, microcefalia, estrabismo, hipoacusia bilateral, entre otras.

Si el Estado ofreciera una estrategia coordinada de servicios básicos de cuidado, que garantice la autonomía de las personas como su hijo, ella y otras mujeres que enfrentan situaciones similares podrían acceder al mercado laboral formal. "Estaríamos aportando a nuestra seguridad social, a nuestra pensión y a este sistema de cuidados, y con menos riesgo de tener enfermedades en la vejez”, dice la también fundadora de la asociación civil Familias y Retos Extraordinarios a Dalia Empower.

Dalia es el movimiento enfocado en cerrar la brecha de género a través de la transformación del liderazgo con programas de capacitación -tanto para personas como para empresas- especializados en habilidades blandas, conocidas también como life skills, diversidad, equidad de género e inclusión.

Las mujeres cuidan en México

En el país, 80% de quienes cuidan a personas con discapacidad son mujeres, también 96% de quienes cuidan a niñas y niños de cero a cinco años, y 90% de las cuidadoras de infantes y adolescentes de seis a 17 años, así como 67% de quienes están a cargo de personas de 60 años y más.

En resumen, 3 de cada 4 personas cuidadoras en México son mujeres, y dedican en promedio 39 horas a la semana, sin remuneración, a esa actividad, según la reciente Encuesta Nacional para el Sistema de Cuidados (ENASIC) 2022, del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).

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La brecha de género no se cierra en buena parte porque recae en las mujeres la mayor responsabilidad de cuidar a niños, jóvenes, ancianos y personas con discapacidad. El tiempo dedicado a esas labores y al trabajo doméstico es el principal obstáculo para su participación en el mercado laboral. Actualmente 17 millones no pueden salir a buscar trabajo porque están realizando labores de cuidado y domésticas no remuneradas, según la organización Acción Ciudadana Frente a la Pobreza.

La pandemia de COVID-19, que multiplicó para las mujeres la sobrecarga de tareas de cuidado, fue un punto de quiebre para que países latinoamericanos trabajaran en crear sistemas de cuidados, aunque algunos como Uruguay, Colombia y Costa Rica llevan por lo menos 10 años de ventaja en su implementación. Pero en México el sistema de cuidados sigue estancado en el Congreso de la Unión con dos iniciativas: una aprobada por diputados para reformar la Constitución e incorporar los cuidados como un derecho humano, en espera de ser discutida por el Senado; y otra, creada por algunas senadoras para expedir la Ley del Sistema Nacional de Cuidados.

Ésta plantea que el sistema de cuidados sea un nuevo pilar de la protección social, adicional a la educación, salud y seguridad social. El objetivo es redistribuir la carga de trabajos de cuidados, generar una oferta de servicios que se requieran y coordinar los ya existentes.

Pero ésta sigue sin avanzar en el Senado, porque no se aprueba la reforma constitucional y no se ha discutido cómo implementarla. “Lo que Hacienda exige con todas las leyes es un párrafo transitorio que diga que lo que se legisla se debe financiar con lo que ya hay”, dice en entrevista la senadora Patricia Mercado, una de las promotoras de la iniciativa. La falta de presupuesto, sin embargo, no debe impedir que se apruebe el sistema, dice la legisladora. “Debe crearse, aunque efectivamente en un primer momento no tenga financiamiento”, dice. Lo importante –agrega– es contar con el mecanismo y hacerlo funcionar con las políticas de cuidado que ya se tienen.

En el país existen 58.3 millones de personas susceptibles de cuidados, según la ENASIC.

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Sin presupuesto, no hay sistema

Pero lo que se tiene actualmente en México a través de los programas de cuidado que de manera fragmentada ofrecen la Secretaría del Bienestar, Salud, de Educación y Seguridad Social, para infancias, adultos mayores y personas con discapacidad, es insuficiente.

“La cobertura de esos servicios es muy baja. Tan sólo en educación inicial se cubre apenas a 3.5% de los niños menores de tres años”, dice Tania Beltrán, investigadora en economía de los cuidados del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP). Sólo 3.3% de las personas con alguna discapacidad o dependencia asiste a un centro de cuidados. El 35.5% de la población susceptible de cuidados, no los recibe –ni por el gobierno ni por personas cercanas–, según la ENASIC.

Las expertas entrevistadas coinciden en que el sistema de cuidados debe tener un presupuesto para implementarlo como punto de partida, pero también acceder a otras formas de financiamiento. “Para que toda política pública tenga resultados debe venir acompañada de presupuesto público”, agrega Beltrán.

El sistema Cuidemos. Banco de Tiempo, que el municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, puso en marcha en agosto de 2022 es un ejemplo real. A partir del diagnóstico que elaboró el DIF municipal, se determinó que el sistema de cuidados era prioritario, dice Irene Ovalle, presidenta del órganismo.

El diagnóstico arrojó que 93% de las personas que cuidan son mujeres e invierten en promedio 14 horas al día a labores de cuidado de niñas y niños, personas adultas mayores, personas con discapacidad o personas e enfermedad. Solo 28% tiene un trabajo remunerado.

Si bien se implementa desde el DIF local, que coordina todos los espacios de cuidado, aprovecha los servicios de distintas dependencias, Salud, Cultura, Deporte, y agrega nuevos. “Implicó asignar un presupuesto mayor al DIF, para financiar nuevas figuras como los relevos domiciliarios y el apoyo alimentario”, refiere Ovalle. Los relevos son personas que asisten a las mujeres cuidadoras en su labor algunas horas al día y el apoyo alimentario es una tarjeta con recursos adicionales para alimentos.

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¿Cuánto requiere un Sistema Nacional de Cuidados?

Tanto la iniciativa en el Senado, como las propuestas de organizaciones sociales, y el modelo que propone ONU Mujeres plantean que el sistema de cuidados debe basarse en el prinicipio de universalidad y progresividad, que implica un proceso paulatino hasta alcanzar a toda la población que requiere de cuidados.

El 40% de las personas que acceden en la actualidad a programas sociales y de cuidado de carácter público son derechohabientes de alguna institución de seguridad social. “Tenemos una deuda con quienes aún no son atendidos por estos espacios, toda la población informal, más de 50% de la población económicamente activa”, dice Rocío Espinosa, investigadora en el Centro de Estudios Espinosa Yglesias (CEEY).

En el país existen 58.3 millones de personas susceptibles de cuidados, según la ENASIC. “Hay que pensar cómo financiar la expansión de los servicios que ya se tienen”, dice Tania Beltrán del CIEP.

El presupuesto federal para 2024 para programas que brindan alguna forma de cuidado es de alrededor de 45,000 millones de pesos, según el análisis del paquete económico 2024 que elaboró el CIEP. Esa cantidad es 27% menor que la que se destinó al gasto en 2016, por la desaparición del programa de escuelas de tiempo completo y de estancias infantiles la actual administración federal. De todo el gasto programable de 2024 apenas es 0.7 por ciento.

Un cálculo prospectivo que elaboró ONU Mujeres y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) en 2019 arrojó que el costo de un sistema de cuidado infantil para niños y niñas menores de seis años en México, que sea universal, sería de 1.16% del PIB de 2019, considerando un periodo de implementación de cinco años. El cálculo considera que el costo fiscal actual del sistema de cuidados infantil en México es de 0.45% del PIB. El aumento en la cobertura se haría de manera gradual hasta alcanzar la universalidad en el quinto año.

En el caso de un Sistema Nacional de Cuidados, para toda la población, costaría entre 1 y 2% del Producto Interno Bruto (PIB), señala Tania Beltrán, al referir otros cálculos de ONU Mujeres.

Nuevos impuestos

Una política de cuidados que abarque tanto a la primera infancia como a personas con discapacidad, ancianos y otras personas en situación de dependencia, que además sea universal, debería poder pagar la creación de nuevos servicios, ampliar la cobertura de los existentes y capacitar al personal de cuidado, según el estudio Financiamiento de los Sistemas Integrales de Cuidado, de ONU Mujeres.

Además, tendría que contemplar costos indirectos, como por ejemplo, los que impliquen implementar cambios regulatorios para licencias de paternidad y maternidad, las condiciones laborales de los cuidadores capacitados y campañas de comunicación para promover la corresponsabilidad entre hombres y mujeres, organizaciones sociales y sector privado.

De ahí que los expertos y organismos involucrados en el tema consideran que es ineludible la generación de recursos públicos adicionales y esto implicaría aumentar sus ingresos fiscales vía nuevos impuestos. “Un sistema de cuidados requiere presupuesto público suficiente y progresivo, de otra forma, está condenado al fracaso”, refiere en un comunicado el CEEY.

Actualmente los ingresos que tiene disponible el sector público del presupuesto federal tras descontar los gastos ineludibles, como las pensiones, es de apenas 0.9% del PIB, señala Tania Beltrán. “El espacio fiscal para políticas públicas nuevas es muy reducido. Ni siquiera llega a 1% del PIB”.

En el ejercicio para costear un sistema de cuidado infantil para niños y niñas, hay una brecha de financiamiento de 0.58%, es decir, ingresos que tendrían que generarse. Ese monto resulta de la diferencia de lo que ya invierte el Estado en cuidados para esa población que asciende a 0.45% del PIB y la recaudación que obtendría por el empleo que se crearía de implementar ese sistema, que se calcula en 0.29% de la economía nacional. “Sí requerimos hacer algún tipo de reforma fiscal para fortalecer las finanzas del Estado, para una política de cuidado”, subraya la senadora Patricia Mercado.

Aunque no es popular el aumento de la carga tributaria el número de personas que podrían verse beneficiadas puede hacer que la población esté dispuesta a pagar más impuestos. “Se debe apostar a decir: 'Haremos una reforma fiscal', pero va a tener como resultado un sistema de cuidados que beneficie a buena parte de la población”, apunta Beltrán.

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Las mujeres, financiadoras indirectas

“Muchas mujeres profesionistas, arquitectas, ingenieras, licenciadas, han dejado de trabajar por tener que cuidar. ¿Cuánto se está perdiendo el gobierno en la recaudación de impuestos?”, cuestiona Margarita Garfias. “Al final vamos a terminar sin dinero, enfermas, con una discapacidad, haciendo fila en el IMSS. Y nunca aportamos a nuestra pensión ni a los impuestos”.

El INEGI estima que el valor del trabajo no remunerado en tema de cuidados representó 26.3% del PIB en 2021. Distintos estudios acerca de la creación de sistemas de cuidados y la experiencia de otros países coinciden en que traería consigo una derrama económica al incorporar a más mujeres al mercado laboral, no solo por los productos y servicios que ayudarían a generar sino, por los impuestos que aportarían también.

El ejercicio prospectivo para costear un sistema de cuidado infantil universal considera que conllevaría a un aumento en el valor bruto de producción de 1.77% anual y a un aumento del empleo de 3.9 por ciento. Eso traería ingresos fiscales adicionales, según el documento, “existe una recaudación fiscal potencial adicional anual promedio de 0.29% del PIB (de 2019) considerando recaudación directa e indirecta obtenida”.

“Una mayor participación de las mujeres en el mercado laboral tendría un impacto positivo en la recaudación de impuestos y en el crecimiento económico del país".

La brecha entre la recaudación por Impuesto Sobre la Renta (ISR) se debe a la cantidad de mujeres que participan en el mercado laboral formal. Un 56.4% de las mujeres ocupadas trabajan en el sector informal de la economía, refiere el reporte del CIEP.

La inversión en sistemas integrales de cuidados generaría un círculo virtuoso que incluye la generación de empleo e ingresos, aumento en el consumo y una mayor recaudación. “El 73% de los nuevos puestos de trabajo creados mediante una expansión de los servicios de cuidados beneficiaría a las mujeres”, refiere el estudio de ONU Mujeres.

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Todos ponen

El organismo internacional plantea en distintos estudios que los sistemas de cuidados deben implementarse a partir de un modelo de corresponsabilidad, donde el Estado lidere la puesta en marcha y participen sociedad civil, sector privado y las familias. La iniciativa de ley creada desde el Senado retoma esa idea y establece el principio de solidaridad en el financiamiento del sistema que implica contemplar, tanto la carga de cuidados, como la capacidad de pago de las personas y las familias.

“El Ejecutivo y los gobiernos [locales)] participarían en el financiamiento de las acciones programas y políticas. […] Las personas que requieran cuidados participarán en el financiamiento de los servicios, según el tipo y costo del mismo, y previa evaluación de su capacidad económica”, refiere la iniciativa.

El modelo de financiamiento basado en crear un fondo solidario de cuidados que es utilizado en países como Uruguay y Costa Rica es, según el organismo internacional, uno de los que ofrecen mejores herramientas para lograr la universalidad, usando distintas fuentes de financiamiento: recursos públicos a través de etiquetar impuestos específicos, pagos directos de las familias usuarias y aportaciones de trabajadores con un porcentaje de sus ingresos, dependiendo de su edad, principalmente.

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En el caso de Costa Rica, los recursos del FONDESAF provienen de los ingresos de la recaudación de impuestos a las ventas, previstos en el presupuesto nacional anual, y el aporte que hacen los empleadores públicos y privados, equivalente a 5% de los salarios.

En el caso de Uruguay, el FONASA se alimenta de aportes obligatorios de las y los trabajadores formales, patrones, jubiladas y pensionistas, y recursos públicos. Las aportaciones dependen de los ingresos y el número de personas beneficiadas por trabajador.

La actual organización de los cuidados centrada en las mujeres no es sostenible en el corto ni largo plazo. “El financiamiento de los sistemas de cuidados, requiere de un pacto fiscal y social […] No es posible el bienestar colectivo sin solidaridad”, dice el estudio de ONU Mujeres.

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